公園里，“格格”們商拍太煩人了
專家：地方立法為公園平衡商拍需求和管理秩序
近日，北海公園門區(qū)及重點游覽區(qū)域已全部增設(shè)抵制攬客商拍提示牌，提醒游客共同營造文明游園環(huán)境；天壇公園根據(jù)實際情況，對商拍擾序治理規(guī)定進行細化，祈年殿等古建院落和園內(nèi)重點區(qū)域?qū)ι膛淖鞒黾s束……本月以來，北京市部分市屬公園對商拍予以規(guī)范引起社會廣泛關(guān)注。
實際上，這并非個例，《法治日報》記者梳理公開信息發(fā)現(xiàn)，目前湖南省長沙市的綜合性城市公園橘子洲、陜西省西安市的大型皇家園林式文化主題公園大唐芙蓉園等也已對商拍作出約束。
為何一些公園要對商拍“出手”？據(jù)調(diào)查了解，實踐中，少數(shù)商拍從業(yè)者會長時間霸占最佳拍攝點或為了拍攝效果不惜踐踏草坪、在禁入?yún)^(qū)域拍攝，這些商拍亂象往往會引發(fā)投訴，這也是商拍被公園約束的主要原因。
對此，有人表示贊同，因為這種行為擾亂了公園秩序，影響了其他游客的游覽體驗；也有人認為，游客商拍需求確實存在，公園方不該“一刀切”，加強規(guī)范管理即可。
在受訪專家看來，城市公園的服務(wù)管理事項，可以由地方立法實現(xiàn)，公園可以對無序商拍進行管理，實踐中，已經(jīng)有數(shù)十個城市出臺了公園條例授權(quán)公園管理機構(gòu)行使管理權(quán)，其中包括對公園游覽秩序的維護。對于沒有破壞游覽秩序的商拍，公園管理機構(gòu)可以根據(jù)地方立法授權(quán)通過設(shè)定許可的方式予以允許，同時設(shè)定商拍規(guī)則，這樣既避免游覽秩序的破壞，又能滿足游客的拍攝需求。
多地公園約束商拍
一塊約一米高、半米寬的咖啡色告示牌豎在安檢口，中間四個白色大字“謝絕帶入”非常醒目，告示牌的上面是一行提示“共享文明游園 抵制攬客商拍”，告示牌下半部分的提示是：“謝絕攜帶打光燈、遮光板等攝影攝像器材入園。謝絕攜帶有明顯商拍信息、涉嫌商拍攬客的物品入園�！�
這是記者今年12月19日在北京市北海公園南門看到的一幕。
通過安檢后進入北海公園，路邊豎著一塊告示牌——北海公園游客不文明行為曝光臺，右下角有一項是“占道拍照”。走過永安橋，順著公園道路往前走，過陟山橋，一直走到公園北門，這里也豎著一塊和南門一樣的告示牌。再向左折行，往靜心齋、五龍亭方向，記者看到，靜心齋的告示牌文字提示是“謝絕商拍人員進入”，并附有投訴電話。
公園里的游客不少，其中有穿著古裝拍照的游客，但記者沒有發(fā)現(xiàn)有人帶著大包小包的服裝道具和拍攝器材。有工作人員在景區(qū)來回走動執(zhí)勤，一旦有游客投訴商拍擾民情況，就會上前詢問。
北京市民李婧(化名)向記者回憶，就在不久前，北海公園的商拍還很多，嚴重影響游覽秩序。
“當時是周末，我?guī)е?0歲的女兒到這玩，從永安橋開始，就看到有不少穿著‘格格’服裝的游客在拍照，給他們拍照的人則是大包小包各種器材，有的還現(xiàn)場化妝�！崩铈赫f。
為了避開這些拍照的游客，李婧帶著女兒繞往漪瀾堂方向，但“格格”依然未見減少，因為這里的長廊景色好。她邊走邊和女兒數(shù)“格格”，等走到陟山橋時大吃一驚，竟然有130多名“格格”，其中有不少“格格”旁邊跟著攝影師或攝影團隊，明顯屬于商拍。在陟山橋上，更是有4名“格格”擺拍各種造型，攝影師差不多拍了20多分鐘，“不少游客都在等他們，最后我們也沒機會在橋上拍照”。
“這種商拍嚴重影響了游客的游園體驗，就應(yīng)該管管�！崩铈赫f。
記者隨后前往附近的景山公園，在公園里面登山的路口邊，則是“謝絕商拍”的告示牌，上面寫著“山體區(qū)域道路狹窄，禁止未經(jīng)允許的商業(yè)拍照、拍攝、直播占道�！�
記者梳理公開信息發(fā)現(xiàn)，除北京外，全國多地有多家公園明確對商拍進行約束。比如大型皇家園林式文化主題公園——大唐芙蓉園發(fā)布提示：景區(qū)內(nèi)禁止占用通道或廣場進行旅拍以及旅拍人員在園區(qū)內(nèi)或大門廣場推銷旅拍產(chǎn)品等不文明行為；綜合性城市公園——橘子洲景區(qū)從2024年10月底開始全面開展旅游秩序?qū)ｍ椪涡袆樱渲邪ń谷魏挝唇?jīng)景區(qū)批準的商業(yè)性拍攝行為。登錄橘子洲景區(qū)預(yù)約界面，在“游客注意事項”中也明確提及，未經(jīng)景區(qū)允許，禁止進行商業(yè)性拍攝等非參觀游覽活動。
商拍游覽易生沖突
值得注意的是，對于游客自拍和互相拍照，北海公園并未禁止。據(jù)了解，近期北海公園部分區(qū)域的告示牌從最開始的“謝絕商拍”替換成“禁止商拍擾序”，重點區(qū)域的告示牌提示為“謝絕商拍人員進入”，表明公園重點關(guān)注的還是擾序的商拍。
“游客經(jīng)常會投訴，有些商拍長期占據(jù)熱門景點，導(dǎo)致別人沒法正常游玩，希望我們能好好治理這些商拍，由此引發(fā)的矛盾糾紛也不少�！庇泄珗@工作人員表示。
據(jù)了解，“商拍擾序”行為包括但不僅限于：攜帶大量服裝、攝影器材、營地車等道具和載具進入市屬公園，長時間占道、圈地進行化妝、換裝、跟拍、聚集等拍攝行為及因商業(yè)拍攝引發(fā)的其他擾序行為。
公開資料顯示，我國城市公園類型有10余種，其中既包括常見的綜合公園、社區(qū)公園、游園，也包括專類公園例如動物園、植物園、濱水公園、城市濕地公園等。
城市公園承載著改善生態(tài)、休閑游憩、科普教育等多重功能，是群眾生活和城市功能不可或缺的重要內(nèi)容。據(jù)報道，目前全國城市綜合公園、社區(qū)公園、專類公園等公園超2.8萬個，北京、深圳等城市建成了“千園之城”。
北京市攝影行業(yè)一位人士向記者介紹，到公園游覽拍照就是當前流行元素之一，特別是在具有文化底蘊的古建筑景點、風景秀美的熱門景點拍一組個性化照片，成為人們旅游時的期望與追求，再加上社交平臺的快捷溝通和拍攝設(shè)備的小型化、可移動，都促成了商拍熱。
“一些商拍人士為了追求效果，不管不顧他人感受，踩踏草坪、闖入禁入?yún)^(qū)域，有時候還會進行大規(guī)模拍攝活動，攜帶大量器材、產(chǎn)生大量噪聲，這些擾序行為讓其他游客的游園體驗感大打折扣，也讓正常的商拍在他人眼里‘變了味’�！鄙鲜鰯z影行業(yè)人士說。
地方立法精細管理
2024年12月1日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《城市公園管理辦法》開始實施。其中規(guī)定，城市公園是公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施。
中國人民大學法學院教授楊建順解釋說，“公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施”在行政法理論上屬于公物(學術(shù)概念，非法律用語)的范疇。城市公園屬于一般性公物，即行政主體可以直接提供于公眾之用，任何人都有權(quán)使用，同時無權(quán)排他使用，以維持和增進公共福祉。從這一層面講，任何人包括商拍者都可以到公園里拍攝。因此，商拍可以看作對公園設(shè)施的特殊利用，只要其占用空間和時間不影響其他游客，不具有排他性，就應(yīng)該被允許，而不應(yīng)該單純以占用時間長為識別標準，比如景點沒有游客時，可以長時間占用進行商拍，這樣能夠鼓勵公物使用效率最大化。
“但另一方面，其他游客的權(quán)利也需要保障，甚至在法益上，其他游客的權(quán)利共同構(gòu)成的游園秩序要大于商拍權(quán)利，也就是說，商拍必須遵守公園的秩序管理�！彼f。
如何實現(xiàn)游客商拍需求和景區(qū)秩序之間的平衡？受訪專家認為，主要依靠的還是公園管理機構(gòu)。
記者梳理發(fā)現(xiàn)，目前已經(jīng)有數(shù)十個城市出臺了公園條例，授權(quán)公園管理機構(gòu)維護正常游覽秩序，為當?shù)爻鞘泄珗@服務(wù)管理提供了法規(guī)依據(jù)和保障。
北京部分市屬公園禁止無序商拍主要是依據(jù)《北京市公園條例》《北京市旅游條例》有關(guān)規(guī)定進行管理�！侗本┦泄珗@條例》第四十六條明確：禁止游人影響園容和游覽秩序的行為�！侗本┦新糜螚l例》第三十八條規(guī)定：景區(qū)對擅自擺攤、圈地和占點的經(jīng)營行為，有權(quán)采取制止、勸離或者拒絕提供服務(wù)等措施。
《廣州市公園條例》規(guī)定，游客“不遵守公園管理規(guī)定，妨礙公園管理活動”“破壞公園游覽秩序”的，由園林行政主管部門實施行政處罰。園林行政主管部門可以委托符合法律規(guī)定條件的公園管理機構(gòu)實施這種行政處罰。此外，如果游客構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法予以處罰。
楊建順認為，《廣州市公園條例》的規(guī)定值得其他地方借鑒，既通過地方立法授權(quán)公園管理機構(gòu)對公園的明確管理權(quán)限，又使公園管理機構(gòu)受托對不遵守公園管理規(guī)定的行為依法實施行政處罰，還與公安機關(guān)執(zhí)法形成銜接，職權(quán)范圍完整且明確。
為多家公園文旅企業(yè)提供法律服務(wù)的北京志霖律師事務(wù)所高級合伙人邱莉認為，從法律實務(wù)的角度看，隨著社會的進步和人們法治意識的提高，“法無禁止即可為”的觀念深入人心，通過查詢和檢索，禁止無序商拍僅出現(xiàn)在一些公園的參觀須知中，并無法律法規(guī)等上位法的明確規(guī)定，《北京市旅游條例》等地方立法也沒有明確將無序商業(yè)拍攝納入旅游不文明行為范圍中，因此，公園管理機構(gòu)或行政主管部門在禁止無序商拍時可能容易引發(fā)糾紛甚至訴訟。
邱莉解釋道，根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法，法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為都被納入受案范圍。根據(jù)轉(zhuǎn)變政府職能的需要，越來越多的公共管理和服務(wù)職能由社會組織承擔，一旦公民認為這些組織(比如公園)的行為侵犯了自己的合法權(quán)益，也可能對其提起訴訟。雖然目前從公開信息中尚未檢索到因無序商拍引發(fā)的訴訟，但相關(guān)法規(guī)可以在修訂時對此予以明確規(guī)定，或者通過列舉解釋的方式予以明確。一旦實務(wù)中出現(xiàn)此類訴訟，則需要審判機關(guān)根據(jù)法律法規(guī)的立法目的及相關(guān)規(guī)定作出判決。
逛公園是平常事，楊建順建議，還沒有制定公園條例的地方應(yīng)盡快立法，明確授權(quán)公園管理機構(gòu)的管理權(quán)限；已經(jīng)制定公園條例的地方，修訂時明確授權(quán)公園管理機構(gòu)的管理權(quán)限。在各地普遍制定公園立法的基礎(chǔ)上，國家可以將《城市公園管理辦法》上升到行政法規(guī)層面，制定城市公園管理條例，對相關(guān)問題予以規(guī)范。(法治日報法治經(jīng)緯 記者 陳磊)
